【內容提要】

　　晚清北京街道嚴重失治，激發了改造之議。從早期改良家提議到清末新政逐步推進，北京的街道改造雖然歷時不長，但由于關系國體民生，涉及施工技術、街道管理、公共衛生、經費與路權諸多方面，操辦起來并不順利。圍繞街道改造的論爭此起彼伏，其中包含中西觀念的博弈、師夷與排外相互糾纏的社會情緒以及趨新與守舊的政治斗爭。清末北京街道改造是北京城市治理現代化變革的前奏，盡管存在相當局限，但在一定程度上改善了市容和交通，給城市生活帶來了活力。

【關鍵詞】

　　北京史　城市史　街道改造　城市治理

　　街道是城市的骨架和人們往來互通的公共場所，反映著城市社會的倫理規范、政治秩序和文化理念，很大程度上決定著城市風貌，“沒有任何場所比城市街道能更加明顯地呈現社會文化變遷的連續（和有時快速）的過程”。在某種意義上，街道的發展史即城市的發展史。北京歷史悠久，從古代都城發展到現代大都市，經歷了翻天覆地的變化，這一變化的起始就是清末的街道改造。

　　晚清北京的街道受國家內憂外患的影響，長期失于修治，路況臟亂不平，一方面有損國體，另一方面也不利于民生，激發了改造之聲。從戊戌變法前改良家提出改造北京街道，到新政時期清廷設立專門機構逐步推進馬路工程，雖然歷時不長，但作為北京城現代化變遷的起始，其觸及的問題和引發的爭議不少。清末北京街道改造是城市現代化和社會變革的重要環節，學界以往關于近代北京史的研究對這一議題雖然有所涉及，但比較簡略，對北京街道改造引發的爭議和興起的過程也關注不夠。本文擬圍繞戊戌變法前后改造北京街道的動議、展開的爭論以及新政時期北京馬路的整修，考察清末北京街道改造興起的歷程，揭示其對北京城市治理和現代化發展的影響，以及蘊含其間的觀念博弈、時代情緒和政治斗爭。

一、 街道改造的先聲與戊戌奏議

　　北京為元、明、清三朝都城，舊時街巷分布狀如棋盤，南北與東西交叉排列數量不等的二十四步寬大街、十二步寬小街和六步寬胡同。其中，大街一般“三軌分驅”，中部凸起，為大石板鋪就的御道，兩邊略低，為土路；小街和胡同亦為土路。這一街道布局和型制秉承“九經九緯”的先王之制，蘊含禮制秩序。京城為輦轂重地，歷代統治者皆重視街道的修治。清代很早便設立專門機構管治街道，并明文規定對損壞京城內外街道者“交刑部治罪”。清康雍乾三朝對京城的大街皆進行過整修，尤其是庫帑充裕的乾隆朝，用力甚勤。乾隆帝曾下令“毋節帑，毋狹材”，先后整修朝陽、廣安、崇文、宣武、安定、德勝、東直、阜成等門要道，將京城“九門八條大街”之中央道路全部翻修為石道。在馬戛爾尼使團訪華進京時，北京城的有些石道曾給使團成員留下“非常平坦”且寬闊的良好印象。

　　晚清內憂外患，北京街道失于修治，“天晴時則沙深埋足，塵細撲面，陰雨則污泥滿道，臭氣蒸天”。當時不少人批評道：“道路之污穢不潔、傾仄難行者，以京師為最?！本┏墙值琅K亂不平的狀況引起各界不滿，憂世之士由此提出整修?？涤袨檎J為，京師溝渠“塞淤不通”，街道“臭穢郁蒸”，一方面有礙“兆民之衛生”，另一方面也惹“外人之非笑”，整修是當務之急。梁啟超也認為，修治京師街道“內豁壅污之積弊，外免鄰國之惡誚”，是“民生以利，國體以尊，政治以修，富強以基”之大事。對香港和澳門有過考察的陳熾，與梁啟超有類似的看法，認為整修京師街道不僅事關國家尊嚴，且有助國家富強，指出：“泰西百年以前，亦略如今日之中國”，道路不治，然而自法國設專官種樹開渠治道后，各國效仿，街衢道路“一律精整”，而“農、工、商三業興也勃焉”。

　　改良家們提出的整修街道辦法，非中國舊有之法，而是仿西法修建新式馬路。鄭觀應認為，修路要“便轉輸之力”，其法“當仿泰西各國”。宋恕亦主張：“今宜先于京師開造西式木路或沙路，行東、西人力、馬力各式車，以免乘車者傾覆震傷、徒行者泥滑塵迷之苦，以新氣象，以鼓精神?！蔽鞣降慕值乐饕撬槭R路，陳熾介紹了西方馬路，稱其不僅可解“泥潦”之患，而且噪聲小、耐用、易修補。

　　在改造北京街道成為時議要務之際，1895年6月康有為第三次上折奏請變法，其中提到“以京城街道蕪穢，請修街道”?？涤袨榇舜紊险?，經禮科給事中王幼霞遞交光緒帝，朝廷“交工部會同八旗及順天府街道廳會議”。8月至9月，直隸頻發水災，大量災民涌入京城，引發時疫，御史熙麟與恩溥為防疫疾先后奏請辦理溝渠街道，朝廷遂命管理河道溝渠大臣、工部會同步軍統領衙門、順天府等部門妥議具奏。熙麟與恩溥的奏請，依的是慣例，用的是舊法，商議的結果仍是“經費支絀，議不果行”。

　　北京街道的修治在1898年發生了變化。是年5月，各國駐京公使聯銜知照總理衙門，訴道路不平，希望“將京城道路仿照西式，一律修整”，總理衙門反復交涉后同意將外國使館和官商云集的東交民巷街道“按照西式修為馬路”。此后，各國又提議中國籌款修路，試圖“擴充使館基址，建造公家花園，驅逐正陽門外支棚擺攤各項小本生理”，聲稱如不辦理，將自立公會，“合謀張辦”。為杜絕列強“越俎代謀之漸”，總理衙門委派街道廳對前門大街兩旁的商鋪棚攤進行整頓。然而，前門棚攤“多系小本貿易之民”，一旦查禁，便絕了生計，一時民情洶涌，訛言四起，“有謂兩旁鋪戶亦須盡行拆去者，有謂前三門已悉允洋人為租界者，有謂官吏已悉投洋人為奸息者，有謂無賴棍徒已糾集定期劫殺諸官吏、諸公使而焚搶諸公署、各學堂者”。訛言傳了幾個月，直到棚攤恢復營業后才告停息。

　　改造京師街道短期內可能會影響到百姓生計，難度之大不可預估。盡管如此，光緒帝在推行變法的過程中，還是發諭飭修京城街道：“京師為首善之區，現在道路泥濘，溝渠河道，壅塞不通，亟宜大加修理，以壯觀瞻”；命工部會同管理溝渠河道大臣、步軍統領衙門、五城御史及街道廳：“將京城內外河道溝渠，一律挑挖深通，并將各街巷道路，修墊坦平?！边€特別強調，不得遷就敷衍，務將籌辦情形及開工日期迅速具奏，款項交由戶部籌撥。戊戌變法期間，朝廷廣開言路，不拘官員品秩均可上書。光緒帝這一諭令頒發后，官員紛紛上奏陳言。

　　9月6日，軍機處章京繼昌呈稱，京師修治溝渠街道需“派熟習洋界情形大臣督辦”。9日，翰林院編修葉大遒奏請修建京師街道應借助西法估算經費，并聘用西人管理，以避免過往官吏“逐層分潤”、中飽私囊的積習。同日，刑部主事顧厚焜上奏提出，京城街道宜設鐵軌街車及添設巡捕、自來水。10日，候補道、總理衙門章京汪嘉棠上書修整京師街道，朝廷轉步軍統領衙門及五城御史、街道廳，諭令“按戶派丁巡緝，掃除污穢，不得視為具文”。12日，工部候補主事金蓉鏡奏陳京城街道整修辦法，次日由督理農工商總局大臣端方與吳懋鼎代奏呈折，其中提出五條建議，分別涉及專員、路款、浚河、雇役和巡捕五個方面。

　　9月13日，力主變法的御史宋伯魯上折說，大清門至天壇、西直門至頤和園的御道“皆巨石鋪砌，如砥如矢”，但“旁及數武”則“濁穢坌積，坎壈載涂”，“可見官場積習，徒知粉飾皇上耳目之前，而輦轂不到之處，遂視為鄰國之壑”。他擔心承修者“拘守舊法，敷衍了事”，以道旁所積之松土填街心卑洼之處，“修與不修等耳”。為此，宋伯魯極力吁請仿照西法修筑，派通達西政大臣專理，先修筑“九城內外要緊干路”，并安設汽燈，設置巡捕。他認為，“一切詳細章程”須采用西法，才“有利無弊”。同日，前出使各國參將兼頭等翻譯官花翎總兵銜副將陳季同上書，亦建議京師修路宜仿西法，“設立工程總局，派大臣董其事”?？紤]到修路需款甚巨，而朝廷內帑未充，戶部巨款難籌，他提議“向西國銀行撥借洋款”，由工程總局測算修路所需款項和歲修款項，“通盤籌算”；還建議在道路修好后，采用“外洋馬車、街車之式”，以便于民間來往。

　　9月18日，順天府生員楊贊清提出改革街道的一系列建議：第一，創建街務總局，“以備擴充一切規模，興辦一切事宜”?？偩衷O立后，選派熟悉城內各街道且擅長測繪之人，“分投各城，丈量查看，立圖貼說”，全面梳理和掌握京城街道狀況?？偩种掳次宄窃O五處分局，由總局遴派管理人員。第二，街道“分段興修”，或由內及外，或先東后西，“以甬路為先，務必俟此段大路告成后，始挨次興修小巷”。地面修完后，所有廢水“均由該段留出之溝道傾潑”，煤土雜物則由各家各戶“自置木桶”，每日定更后由掃除街夫拉走。第三，街道綠化統一規劃，種樹“遠近、疏密、巨細、長短，宜歸一律”，各商鋪、民戶前的街邊樹木“責令該商民守護澆灌”，河道兩岸的樹木由總局輪流派人看管。第四，變革車制。修整街道的同時，要停撤容易損壞路面的“載重之貨車”，可采用“東洋車式”，由官設制造，“與路工相輔而行”，路工告成即撥付運行。

　　19日，刑部主事余和壎提出在京城設立外資車路公司，引進電車，以官督商辦的形式辦理京城街道。他認為，“中法粗疏，洋法綿密，官辦為難，商辦較易”，“中法修理則大雨數日，旋復糜爛”，“虛靡帑項”，故路面建設要以西法取代中法。由于改造北京街道需款甚巨，他提出籌辦公司，向洋商借款，“所借之款，商借商還，與國家無涉”。

　　從繼昌到余和壎，這些朝中官員在戊戌變法期間提出的改造京師街道的奏議，涉及街道改造的機構、人員、辦法、技術、設施、資金等各方面，內容有繁有簡，也不乏交叉重疊，不過有一個共同傾向（盡管不同的人程度有所不同），即去中法、取西法，這也是繼早期改良家提議之后主張仿西法改造京師街道最為集中的一次表達。對此，當時亦不乏反對之聲，如楊贊清在上奏中提到，“膠執成見者必且群然訝之，曰是京師之街也，乃一變而為租界之街乎？抑數千百之輪蹄，竟一旦置諸無用之地乎”？不過總體看，戊戌變法期間維新派主導了輿論，加之光緒帝對“不能廣宣朕意，乃反胥動浮言”的守舊士大夫予以壓制，反對仿西法改造京師街道的言論未能浮上臺面。

　　戊戌變法期間，改造北京街道的奏議集中在半個月內涌現，在慈禧太后9月21日再次垂簾聽政后戛然而止。這些奏議，光緒帝有的沒作批示，有的則下旨令總理衙門妥議具奏?；蛞蛘儠r局影響，總理衙門的議奏遲至10月24日才得以上呈，總理各國事務大臣慶親王奕劻稱，總理衙門經過會商，認為以上提議“大致無非仿照西法挑挖修筑，并擬造設鐵軌街車，添設巡捕，興辦自來水等事，或請派熟悉洋界情形大臣督辦，或請西人估計比較”，種種舉措，“立言不同，命意則一”，皆不可行。對變法維新原本就不夠積極的奕劻，在慈禧太后臨朝訓政后，主張擱置仿西法改造街道，實屬情勢使然。

二、 街道改造的最初舉措及爭議

　　然而，整修京城街道因事關國體內治，“大之可以張國體，小之可以安細民，重之可以講養生，輕之可以便馳驟”，并沒有隨著戊戌變法的失敗而沉寂。一方面，來自各國駐京公使要求修路的壓力猶在，另一方面，整修京師街道雖然是變法的內容，但并未危及統治者的權力，慈禧太后等對此其實并不反對，因此短暫擱置之后，清廷令總理衙門繼續籌議。

　　在總理衙門籌議之際，順天府府尹胡燏棻提交一份整修京城街道的奏請，其中提出一套辦法，稱：“京城內外道路，宜取高填低，一律填平，用大鐵軸軋實。上鋪五寸厚碎磚，先行軋平，然后鋪用碎石四寸，傾灌灰漿，復行軋實，再鋪碎石三寸，灌漿重軋數次，一律平坦，路心微凸，以免積水。至于甬路兩旁，或鑲用立石，或攔以大號京磚，此外平路兩旁統用磚砌明溝，深不過一尺，寬不過數寸，以通雨后水路，方可結實經久，便于車騎往來?！笨偫硌瞄T認為，與變法期間提出的各種辦法相比，胡燏棻此法沒有照搬西法，可行性強，“系通盤籌算，次第舉行，洵為一勞永逸之法”，于是向朝廷建議委派胡燏棻為整修京城街道的督辦大臣，“總司其事，以專責成”。1898年10月24日，經總理衙門奏準，街道改修先從“城內棋盤街東江米巷（即東交民巷）至東單牌樓迤北各國使館洋人日常往來之地”開始，待此路修成后，次第續議興修城內外其他街道。

　　胡燏棻在承接東交民巷一帶路工時，正在督辦永定門外鐵路工程，先前于1898年10月3日受命將前門外天橋以南至永定門“年久未修，以致石塊破碎，高下崎嶇，車輛艱于行走”的石路一并修整，所用款項“歸入鐵路項下報銷”。在辦理天橋一帶路工時，胡燏棻于10月23日提出一個簡便易行的修建方案，即就地取材，將原有石路平整，左右加寬，培筑土路二道，與石路平齊。這一方案接近中國舊法，相對經濟，“約需銀一萬余兩”。清廷認為此非經久之策，諭令“一律改為石路，以期一勞永逸”。胡燏棻按要求重新盤算，如果一律改修石路，僅“塊石工料”就需銀65000兩，全部工程需銀91700余兩。由于這筆費用過大，且“現在鐵路既無款可籌，部庫復甚支絀”，胡燏棻左思右想之后，于12月6日提出一個“力求撙節而仍可為經久之策”：仿津滬租界馬路式樣將土路改為碎石馬路，“先用層土層硪，次則墊用碎磚，厚三寸，再鋪石渣，厚七寸，摻用紅土和灌灰漿加工，用鐵軸逐層軋實。外面土坡另用條磚攔砌邊牙一道，以免日久坍卸”，同時，“街旁添修水溝二道，以通積潦”，整個工程共計銀23600余兩。胡燏棻在上奏中對這一新方案特意做了解釋：“土路改為石道，誠屬一勞永逸之舉，惟需款過巨，計無所出，可否仍就土路改鋪碎磚石渣加灌灰漿，逐層追壓到底，與津滬租界馬路一律平坦，計可節省銀六萬八千余兩之多，而車輛行駛石路恒多震動，輪軸易于磨損，每至雨后路滑難行，車輛往往愿就土道馳駛?，F復加用磚石填平，其堅久足與石路相等，而一片蕩平，行車更為便利，合之中間石路共有四丈二尺之寬，貨客各車盡其任意行走，無庸分道而馳，即不致或有窒礙?！焙鸁鷹钡男路桨副Ａ袅嗽瓉淼闹惺绞?，又參照租界的馬路型制，帶有中西結合的意味，且注重經久實用，得到了朝廷認可。

　　胡燏棻身兼數職，由于忙于督辦永定門外鐵路和永定門內街道，無暇顧及東交民巷路工。而東交民巷事關洋人出入，為北京街道改造的開首之區，胡借口分身乏術，多次請旨改派大臣督修，清廷遂于1899年3月命新任順天府尹何乃瑩接辦。

　　與力陳變法圖強的胡燏棻不同，何乃瑩相對守舊。在接辦東交民巷路工后，他推翻胡燏棻的碎石方案，認為“碎石路工”本“創自外洋”，絕不適用于京師街道。第一是費用。在何乃瑩看來，京師地面街道遠比津滬寬廣，如果全仿津滬租界馬路修建，耗資巨大，“用帑動非百十萬金不可”，此巨款無處可籌；而且京師街道“土性不堅”，勉強修筑洋式馬路，其后還需要持續維護，否則斷難持久，一兩年“勢必盡壞”，而洋式馬路的維護費用高，也無從可出。第二是弊端。何乃瑩認為，京師街道改修洋式馬路會引發一系列不良后果。首先，中國的車制會被淘汰，因為洋式馬路適合“輪軸輕靈，馳驟便利”的西洋車制，不適合“樸實渾堅，最能負重”的中國車制。如改用洋車，國家之利權又會被外人掌控，原來以騾車糊口者“勢必失業，窮而無歸，弱則偷竊，強則為盜”。其次，改修洋式馬路，還需要配建電氣燈、自來水等設施，種種費用，勢必不支。再次，洋式馬路還需要配備巡捕，如果自己的巡捕不得力，外國勢力就會插手“代我照管”。此外，最嚴重的是，京城修建洋式馬路后，外國的大馬車就能自由往來，“若各國縱其四五套之大馬車馳騁當衢，我中國往來之民人固須避道，即王公大臣官輿往還，亦必將側行于街市之旁，無敢與之相抗，昭然過市，官制何存？何如今日以我之路行我之車，使彼不得馳騁之，為上策耶”？總之，何乃瑩認為碎石路工妨礙國計民生，在詳列其種種弊端后，為“免將來隱患”，他奏請“停罷”，至于京師“原應隨時修治”的街道，“自有舊章可循，無煩改筑”。

　　何乃瑩反對仿西法改修街道，認為這是變“京師之街”為“租界之街”，而在當時與他持類似看法之人也不在少數。1898年，河南巡撫劉樹堂任用曾做過出使外洋隨員的分發道員李企晟在河南開封仿照上海租界修建洋式馬路，推廣使用洋車。湖廣道監察御史鄭思贊得知此事便立即上奏表示反對，認為沿海設立通商口岸，“建蓋洋房，改易街道，實處于不得不然”，至于河南，地處中原，與“上海夷場、天津租界迥不相同”，“不連海疆，本無洋商輻輳”，因此“無須改途易轍”。在鄭思贊看來，河南撫臣修建洋路，行用洋車，只是為了斂集巨款以飽私囊，“與朝廷體恤民隱之深心，大為相背”。

　　何乃瑩請停碎石路工的奏折上呈后，奉旨議奏的總理衙門隨即予以駁回，要求“仍照舊興辦”。鑒于當時朝臣眾口紛紜，莫衷一是，總理衙門對堅持“京城街道碎石路工”的原委特地作出說明。一是為了安撫洋人。因為在上一年各國駐京公使聯銜照會修路時，總理衙門做過允諾，后來在德國使臣催詢時，總理衙門也曾以“議奏一折仰蒙俞允”照覆，由此打消了各國使節的“異詞”。二是為了保護路權?？偫硌瞄T在與洋人交涉中覺察到京師改修街道事關路權，擔心洋人“代修”導致路權旁落，因此便以整頓前門大街兩旁的商鋪棚攤為“開首典修”，“意在試辦易成，以杜多人藉口，而將來歲修諸事，其權仍自我操”?？偫硌瞄T認為，“今若遽議停罷，不惟失信多人”，而且若各國駐華公使“得據以為中國不能自辦之證，必至復行立會，張議代修”，即何乃瑩所憂的“抽鋪捐、設洋捕，種種窒礙之事，恐因此而生”。如此看，在中法與西法的爭執糾纏中，總理衙門主動修理京師街道，主要原因倒不在于認可仿行西法的碎石馬路，而是擔心各國代修導致道路主權受損。

　　然而，總理衙門這番解釋，在反對維新變法的御史熙麟看來，卻是“挾洋妄請”的康梁等人之論，他連上三折表示反對。

　　煕麟在第一道奏折中稱，“洋人并無欲盡改我街道之事”。他實地察訪后發現，修理京師街道之事的真相是，洋人“去夏因東交民巷街道泥濘，嘗告知總署，屬為知會地方為之修理”，京城管理街道者“迎合其意”，“遂行文總署，謂我嘗有將九城街道修如上洋之議，只以需款百萬中止，洋人哂其巧于迎合諉卸，因有如經費不足，我當助之之戲言”。所謂洋人修理京師街道，完全是洋人戲弄總理衙門的玩笑話，反倒是“康梁余黨遂于去夏有與其彼修，不如我修之請”，結果搖身變為“今且恃為要我不得不修之據”。換言之，洋人對修理北京街道本不關心，而總理衙門為討洋人歡心，不僅為其改修東交民巷，還準備改修永定門內外街道。熙麟就此責問：“豈以津蘆鐵路雖成，洋兵尚不能直搗我庭戶，更為亟修馬路于永定門內外，以便洋兵之馳驟耶？”在他看來，永定門內外街道既改，“則正陽門外勢必亦必改”，而正陽門內外街道既改，“則路旁營生之小民，勢必仍如去秋盡行驅逐”，結果必致“民情洶涌，訛言四起”。熙麟批評總理衙門修理永定門內外街道和正陽門外街道無視民生，與“我國家三百年來何事不以民生為重，我皇太后皇上數十年來何時不以民生為心”完全背離，實乃“以遂奸邪罔尚凌民之志，以快洋人往來馳驟之心，而此馳驟之心又非洋人所必欲快，不過只以飽貪吏之溪壑、恣酷吏之鞭撻而已”?？紤]到東交民巷的路工已經啟動，勢難中止，熙麟退而吁請停修永定門內、正陽門外街道，“以靖民心而存國體”。

　　或許第一道折子難平胸中激憤，熙麟接著又上了第二道奏折，剖析整治正陽門外棚攤致訛言四起的原由，斥責總理衙門禍國。講道：正陽門外本為京師總匯之區，萬國觀瞻之地，自宜整齊嚴肅，正陽門外石路也曾幾度整修，前幾度重修時棚攤民戶“不待驅逐，無不遠移”，然而“去秋必經驅逐，始肯遠移，既已遠移，輒復橫造訛言至此”，原因是今昔時勢不同，民教沖突激烈，“華洋之仇隙已漸成”，新興外洋事物“惑民心志”，在京師“悉仿外洋”修造馬路更會引起民眾抵觸。為此，他請求朝廷處置“巧于挾洋”的“臣工”，嚴懲加重華洋沖突的罪人，“察其奸偽，明正其諉過歸怨之罪而誅之”，“俾各國無所疑忌，而眾惑以解，即華洋之仇隙亦可以釋”，京師也將安定和平。

　　總理衙門曾稱修理正陽門外街道是擔心洋人搶先，進而將京城內外街道盡改西式馬路，如此，“彼必按段分設洋巡捕，遍收養路稅，既妨國體，又病民生”。熙麟所上第三道奏折對總理衙門這一說辭進行了批駁。他說，本無洋人無故而欲盡變京師街道之事，“諸臣所力爭得計者，乃在自變我街道，街道變，人心舉變矣”。由于事事擔心受制于洋人，自修馬路后又“仍不得已，力與彼爭，自設巡捕，自收路稅”，“而巡捕之設，薪費可以濫增矣，路稅之收，擔負可以濫取矣。此實去秋逆黨妨國病民之詭計”。熙麟批評總理衙門不辨是非，不分青白，假托強鄰，以“逆黨”之護符為護符，異日之事將不堪設想。

　　熙麟在幾年前京城疾疫肆虐時曾上折請修街道溝渠，此番他又連上三折反對總理衙門修理京師街道，所反對的其實是效仿外洋修筑馬路，斥此為康梁等人的“挾洋妄請”，破壞禮制秩序，于國于民貽害無窮。不過，他言辭激烈的反對并沒有對當時正在仿西法改造的街道施工進程造成影響。在總理衙門主持下，東交民巷街道仿西法改修碎石馬路進展順利，于1899年12月基本完工，“已修各街業成坦途，往來車輛爭出其途，以致冠蓋駢闐，倍形擁擠”。新馬路修成后，需派人隨時巡查，以“肅地面而保路工”，總理衙門計劃參照天津“設立工程局”，不過因庚子事變發生而被迫中斷。

三、 京師修路機構與馬路整修

　　庚子事變后，京城人心浮動，亂象叢生，為維護治安，奕劻奏請“仿照各國巡捕章程”，設立京城善后協巡局。京城善后協巡局分段協巡，對京城治安雖“稍示鎮定”，但“明火搶劫之案，仍不能無”。京畿道監察御史忠廉于1902年3月4日上奏請設專門機構，專責督捕。清廷命步軍統領衙門、順天府、五城御史會同胡燏棻等人會商。當時專管道路交涉洋務案件的胡燏棻接到朝廷諭令后，上折建議仿照西方各國的警務章程創辦專職督捕機構，設立工巡局。他解釋道：“各國辦理警務包括甚廣，不獨緝捕一端”，比如租界，“一切清查戶口并路燈、土車、灑道、巡街等事亦歸巡捕經管”，京師街道不如租界“整齊”，大雨后常?！翱搽U百出，車道難行”，設工巡局可將“一切修道工程及巡捕事宜悉歸管轄，并請特簡大臣總司其事，以一事權”。他還提議，工巡局成立后“應先修路，次查戶口，再將城廂街市并大小胡同詳細查明，繪具一圖，分出段落”，然后分段派定巡捕，輪流巡察。胡燏棻的提議得到朝廷認可，慶親王奕劻會同協巡總局、步軍統領衙門、順天府五城在核議后稱，“創辦工巡，整頓地面，誠為當務之急”，“道路與巡捕，事本相輔而行，必須辦為一氣，方能收效，其辦法則在寬籌經費，嚴定章程，而尤以綜理得人為要義”。

　　創設工巡局，帶來了街道修治與城市治理其他方面（如巡察和公共衛生）的聯動。這一舉措還不乏將路權握在己手的用意。庚子事變后，“路權為尊，國之重柄，不輕與人”，幾成朝廷上下的共識。順天府尹沈瑜慶即認為，京師修路事關“交涉主權、維持主權”，“因我道路不修，故外人得以借口籌費修路，兼設巡捕，而治外之法權遂以旁落”，也正因此，東交民巷之使館區“已成洋界”。為避免路權旁落，清政府于1902年5月19日發布上諭成立內城工巡局，授肅親王善耆為步軍統領，負責工巡局事務，“督修街道工程并管理巡捕事務”，“整頓地面”。工巡局下設有專門管理道路的內城路工東局和路工西局，每局設總辦1人。善耆上任之際，嚴復曾上書提出一個“最為簡當”的修路辦法：“若略仿關稅辦法，畀以忠實可靠久食華祿之西人，令集公司籌款，而我與之訂合同，立年限，給予水火捐稅之權，則國家度支可無出角尖之費，而歲月之后，京城道里不期自治?！眹缽蜕蠒ǖ囊c，在于出讓部分路權換取外資，或因觸及路權，善耆對此未作回應。

　　善耆督修街道，先雇用外國營造司對北京要緊干路測量摸排，初期勘明各段街道需要改造之處合計約80里。對勘明之路，他計劃借鑒西法，“路底以大石及碎磚填固，上加碎石，逐層鋪筑，用碾地機壓平，兩旁修砌磚石明溝，以泄瀝水，務使堅實經久”，以“與使界頡頏”。由于碾地機器需用淡水鼓動氣機，且碾地亦須用水灌澆，善耆還計劃采用日本開井之法，分段開治數井，如此“既便工程，尤利民食”。為落實路工，善耆向朝廷申請款項，他在折中說：按侍郎胡燏棻原奏，修路每里計銀3000余兩，合計約20萬兩，現“經營造司反復勘核，恐尚不敷。惟有將來鳩集各工，擇其價之最廉者興辦，庶可稍省。然即以三千余兩計之，則業經測量之里數已非二十萬兩所能竣事，統俟辦有頭緒，再行請旨添撥。至養路之費，擬將車捐、鋪捐漸行試辦，總期有裨工費，不拂輿情，以仰體朝廷整頓地面，矜恤小民之意。惟現在應領之修路款項銀二十萬兩，應請旨飭下戶部，照數撥給，以濟要需”。

　　或因“人情尚不免疑忌，而款項亦不免支絀”，善耆上任后雖然“辦事苦心”，但京師街道事務時逾一年尚“不能刻期赴工”。1904年1月18日，清廷指派外務部尚書那桐接替善耆署理步軍統領暨工巡局事務。那桐管理工巡局事務三月余，自稱“經理漸有端倪”，于4月25日奏報京師修路情況：“現屆春和凍解，正興工作之時，石路亟宜修造，第雇匠募夫及購運磚石灰砂、應用器具，事極繁難，非熟悉工程之員難期勝任”，遂選調順天候補知縣王以安為總辦，江西候補知縣丁惟忠為會辦，一同承修。路工于4月12日開辦，起自崇文門內大街，工巡局要求“逐段前進，務令工堅料實，一律砥平”。在那桐接手一年多后，工巡局開始改修東城東四、王府井等處街道；在西城另設分局，將西華門至西直門“蹕路所經”之處，“一律起修馬路”。

　　在辦理內城路政的同時，工巡局也在創興外城路政。北京外城街道向因經費支絀，“僅能雇夫取土，分段填修”，由于土質軟松，一經大雨隨即塌陷，坎險泥濘，“行路不勝其苦，車載尤覺難行”。工巡局擬仿內城，“參照津滬暨東西各國修路成法”，購備磚石、灰砂及碾路機器，雇匠募夫，“鋪石碾壓，砌溝瀉水，以期一律坦平”。工巡局勘察后將待修外城街道分為數段，“由正陽門橋至永定門，長九百三十八丈四尺為一段；由崇文門石橋迤西至東珠市口，長七百七十丈為一段；由西珠市口至廣安門，長一千三百五十五丈四尺為一段；由宣武門至菜市口，長三百二十四丈為一段，通計三千六百十三丈八尺，約合二十里有奇”。而將這些路段全部修好，需銀11萬余兩。工巡局議定，先修正陽門橋至永定門一段，向戶部申請撥付修路款項和“購制器具及橋井種樹各項費用”，約需銀48000兩。

　　1905年8月5日，清廷諭令仿照內城工巡局，設立外城工巡局，派左都御史壽耆、副都御史張仁黼，會同尚書那桐通盤籌劃，同時裁撤巡視五城及街道廳御史。10月8日，清廷正式設立巡警部，管理“所有京城內外工巡事務”。巡警部下設五司，其中警保司下設工筑科，“掌京城內外道路”；營業科則負責車捐征收以及京城街道所設電燈、自來水等設施的維護。

　　京城民房參差，難免侵占官道，修筑這些街道先得拆除占用官道的民房。巡警部在每條待修道路的旁邊張貼告示，“謂民房之參差者大概侵占官道，速令一律拆毀，以期展拓地基，整齊劃一”。寓居宣武門外大街的監察御史王誠羲觀察到，巡警部告示諭飭宣武外大街兩旁居民拆房修路，“計路西三十一家、路東四十九家，有全令拆毀者，有拆一丈三尺、一丈一尺者，有拆九尺、八尺、七尺、六尺、四尺者，有拆七尺五寸、六尺五寸、六尺四寸、四尺六寸者”。在王誠羲看來，巡警部擬將京師街道全部改修馬路，盡管順乎時勢，但對民眾生活造成了一定影響。京師之民“率無恒產，多賴數間市屋招租營生，藉以養家”，市屋一旦拆毀便失去生活來源，情急者“遂至輕生”。尤其是庚子事變后，京師民眾生計已“萬分拮據”，如果再添加拆房修房之費，民力將不堪承受。王誠羲上折奏請變通，“凡外城興修馬路，如遇街道過狹、房間最密之處，即當變通辦理，其馬路以外，但求能通大車，不必務求寬廣整齊，徒飾外觀”，至于應拆之房，應當“酌助修費”。山東道監察御史李灼華也持同樣看法：“京師自庚子遘亂，拳禍擾之，潰兵掠之，聯軍之阨，土匪之橫，民困未蘇”，巡警部興修馬路牽涉大量民房，而“房屋移步則換形，階縮尺地則門面即不能存，門面改修則市房后房皆相率牽動，是掣首而尾應也”，故“茍非大拂乎政治，無妨稍順乎輿情也”，應盡可能通融處理。不過，京師修路雖然波及民房眾多，但因修成之路“矢直砥平，行人稱便”，民眾對修路從先前的抵觸逐漸轉為認可，京師在庚子后并沒有出現維新變法時期總理衙門疏散前門大街商戶棚攤時訛言四起的情況。

　　1906年，清廷為預備立憲厘定官制，11月6日諭令將巡警部改為民政部，前巡警部左侍郎毓朗暫署民政部尚書。1907年4月，民政部尚書改由大學士那桐兼署，6月又改交肅親王善耆。清廷成立民政部，除了將路政進一步專責化，還有解決“庫帑支絀”的現實考量。如《民政部奏籌款修理京師街道溝渠折》中所稱：路政工程浩大，核計例領銀兩“不敷甚巨”，而“庫帑支絀”，“擬由臣部設法自行籌撥，以濟要需，其常年例領銀兩，應自本年即行停止，以重庫儲”。

　　從工巡局到民政部，專責京師路工的機構走馬換將，不斷變更。不過，隨著清末新政的推行，北京展修馬路未曾中斷。瞿兌之記有北京“庚子后大興馬路工程”，相關統計大致也能印證這一說法。自工巡局開工修筑北京馬路始，清廷統一規劃，勘定整修街道，統籌經費，?？顚Ｓ?。從1904年東華門大街馬路竣工至1911年，共修整街道82條。按馬路段統計，內城共修11段，外城共修4段。其中，1904—1907年工巡局、巡警部主管時，內城修筑7段，外城修筑3段，內城用銀約33.7萬兩，外城用銀約10.4萬兩。民政部主管時，按照原勘路段賡續興修4段，將內城由第八段起修寬街、地安門、鼓樓往東至交道口、安定門大街、北新街、雍和宮、五道營、東直門大街、東四牌樓東面至朝陽門大街等處干路，并添修鐵獅子胡同、嘎嘎胡同、大甜水井、梯子胡同各支路；第九段由西四牌樓往西至阜成門大街；第十段由西交民巷、刑部街往西至西長安牌樓、西長安街西口；第十一段由皇城內北長街、西板橋、地安門內至景山、三座門、北池子、東華門至東安門、望恩橋，各處干路一并修筑整齊。內城共修馬路約合35里，各項開支用銀24.5萬兩。外城接修第三段崇文門大街至蒜市口、東珠市口至大石橋以西一帶干路，改修大柵欄、珠寶市、糧食店、西河沿、廊坊頭條、紙巷子、煤市街、觀音寺及打磨廠等九條支路，共修馬路約12.6里。又于原勘路線以外，動用撙節余款，陸續展修內城之石駙馬大街、繖子胡同、三轉橋、鼓樓往西至德勝門、甘水橋北口至什剎海、蔣養房胡同起，至德勝橋往北，至段家胡同各段馬路，并補修富貴街石路暨補種樹株。民政部接修、展修內外城馬路工程用銀總計約33.7萬兩。

　　晚清政府歷經內憂外患，庫帑捉襟見肘，但迫于種種壓力，整修北京街道還是不遺余力。當然，整修主要集中在通衢大道，數量眾多的胡同街道尚未顧及，且有些街道的整修也未盡人意。如瞿兌之所述，“主其事者殊缺遠圖，商人復恣意漁蝕公帑，致路基不固，又不修暗溝，而僅以磚砌明溝于路旁，大為觀睹之礙”。盡管如此，京城風貌也為之一變。當時有人曾暢想：“現今北京興修馬路，內城外城，將來一律都修成了，真是非常的平坦干凈，大家看著也都豁亮，把舊日那些個坑洼地方都墊起來，那些個骯臟地方都除凈了，大街大面上，換了一個文明的氣象，這不是個好嗎！”新修馬路仿西法拓寬碾平，路旁綠化，且置路燈，相比從前“中高數尺，左右兩路，既形逼仄，又隨意排列貨攤，車馬行人，擁擠尤甚”之舊街，無疑既美觀，又耐用。正陽門外道路是清末北京最早改修的馬路之一，后有人賦詩贊曰：“正陽門外最堪夸，王道平平不少斜。點綴兩邊好風景，綠楊垂柳馬纓花?！?911年出版的一本師范講義中記述了北京街道興修前后的變化：“城中街道寬廣，馬路喧聞。近年建筑馬路，四方通達，交通之具，舊惟肩輿騾車，近則馬車、人力車咸備。文武衙署、大小學堂及王公府地、各國公使館，錯置其間，而市廛亦甚繁盛?！笨梢?，清末北京街道的馬路化，一方面改善了交通，另一方面也給城市生活帶來了活力。

結　語

　　京師為首善之區，“街市通衢，觀瞻所系”。晚清時期的北京街道嚴重失治，路況臟亂，已成“觀瞻”之痛。為顧國體、利民生，憂世之士提議整修。整修北京街道在當時面臨中法與西法的抉擇，由此引發爭論，其中牽涉政治、經濟、文化諸多方面問題，反映了師夷與排外相互糾纏的時代情緒，以及趨新與守舊的政治斗爭。其中，主張西法者著眼于富強，認為西式馬路利于交通，具有北京舊有道路所沒有的許多優點，是西方富強的始基；反對西法者則著意于倫理，擔心仿西法改造街道會增加民生負擔，擾亂禮制。北京的街道改造受到中法與西法之觀念博弈的影響，不過在實踐中，最關鍵的因素還有經濟支持。受經費制約，北京的街道改造只得選擇開支較少的西式碎石馬路。

　　清末北京街道改造是城市治理變革的一個方面，牽動了城市治理其他方面的變革。為了推進京師馬路工程，清政府在推行新政的過程中設立專門的修路機構。隨著街道改造的深入，城市排污、公共衛生、街道設施、交通工具等方面的變革也逐漸涉及。負責修路的機構也相應地從工巡局發展為民政部，路政由此被民政收編。修路機構的變化暗示了城市綜合治理的來臨，而在城市治理的整體變動中，北京的街道改造也就超越“觀瞻”，走向“民生”。從服務于皇權到服務于民生，北京的街道改造在價值取向的遞變中，開啟了北京城市治理的現代化之路。

　　清末北京的街道改造“上關國體、下全民命”，其中有個有趣的變化，大街中央原來凸出的御道在平整后消失。前揭熙麟反對仿西法整修街道時曾言，“街道變，人心舉變”，未想到一語成讖，不久后中國便迎來了千年變局。當然，街道與人心的作用是相互的，人心變，街道也會變。民國肇建后，北京設立負責城市綜合治理的市政公所，謀求現代意義的市政，而在市政中，修路由于與衛生、興業等關系密切，被視為重中之重。民初城市治理觀念上的這些變化，推動了北京街道的后續改造和現代化。當然，這一切離不開清末的街道改造。

（文章來源：《近代史研究》2023年第4期，注釋從略）